Trente ans de lois françaises sur l’immigration

Le 7 octobre a lieu à l’Assemblée nationale le premier débat annuel sur l’immigration proposé par Emmanuel Macron. Le chef de l’État avait lancé cette idée à l’issue du grand débat, même si le sujet n’apparaissait pas comme une des principales préoccupations des gilets jaunes. À cette occasion, ARTE Info a décidé de se pencher sur la politique migratoire de la France, et plus précisément sur l’avalanche de lois sur l’immigration, l’asile et la nationalité promulguées au cours des trente dernières années. Nous en avons dénombré 21 depuis 1986. Leur étude révèle une complexification et un durcissement progressifs du droit des étrangers avec, en arrière-plan, la montée de l’extrême droite en France.

Comment avons-nous procédé ?

Nous avons recensé 21 lois, de la « loi Pasqua » de 1986 à la « loi Collomb » de 2018. Plusieurs autres textes touchant au droit des étrangers ont également vu le jour durant cette période, comme des décrets et des circulaires. Des législations concernant d’autres domaines ont parfois aussi modifié le Code des étrangers.

Par souci de clarté, nous avons décidé de nous concentrer sur les lois, dont le nombre et l’analyse montrent bien l’évolution de la politique française et européenne – puisque certaines sont des transpositions de législations européennes dans la loi nationale – dans ce domaine.

Nous avons regroupé les principales évolutions du droit des étrangers par thèmes. Nos découvertes sont complétées par l’éclairage de Serge Slama, professeur de droit public à l’université Grenoble-Alpes.

Pourquoi autant de lois sur l’immigration ?

Vingt-et-une lois en 32 ans : cela fait en moyenne une loi tous les ans et demi. Tous les gouvernements depuis 1986, sans exception, ont promulgué des textes touchant à l’immigration, à l’asile ou à la nationalité, voire à plusieurs de ces sujets en même temps. Lequel a été le plus prolifique ? La réponse se trouve dans le tableau ci-dessous.

Nous avons fait ce classement par gouvernement et non par président, pour tenir compte des cohabitations. Les majorités RPR/UMP/LR sont en bleu, le PS en rouge et LREM en violet.

Pourquoi une telle inflation législative ? Pour Serge Slama, ce « phénomène de politisation » débute entre la fin des années 1970 et le début des années 1980. Au cours de la décennie suivante, qui voit la montée du Front national (FN, aujourd’hui devenu le Rassemblement national), le parti d’extrême droite impose la question de l’immigration dans le jeu politique. Par conséquent, le sujet devient « un enjeu de débat politique quasiment permanent en France et avec l’idée, quasiment à chaque majorité, que la nouvelle majorité peut faire mieux, mieux contrôler l’immigration, etc. ».

Autre signes saisissants d’un débat qui patine : ses termes, tels que les formulent les responsables politiques, sont souvent les mêmes ou presque au fil des ans : « une législation généreuse, mais ferme » pour le ministre de l’Intérieur Jean-Pierre Chevènement en 1997, « une politique ferme et humaine » pour son homologue Éric Besson en 2010, « humanité » et « fermeté » selon Gérard Collomb huit ans plus tard, sans oublier la nécessité d’être « plus efficaces et plus humains » pour Emmanuel Macron, le 17 septembre dernier…

Un deuxième phénomène est à l’origine de certaines de ces lois : l’influence du droit de l’Union européenne. Les différentes législations communautaires – règlements et directives – sont adaptées ou transposées dans le droit français après avoir été adoptées par les institutions européennes. C’est le cas de la « loi Marchand », promulguée le 26 février 1992, qui reprend une partie des règles de la convention de Schengen sur la libre circulation en Europe. Pour Serge Slama, le droit des étrangers, avec cette accumulation de couches législatives successives, est aujourd’hui devenu » totalement incompréhensible, imprévisible ».

Zoom sur les principales évolutions législatives de ces trente dernières années :

Comment a évolué le droit au séjour ?

Pour Serge Slama, l’un des phénomènes les plus marquants de ces trente dernières années en matière de droit des étrangers est « la précarisation du droit au séjour », c’est-à-dire le durcissement des conditions à l’obtention d’un titre de longue durée, permettant de vivre de manière stable en France. Selon le professeur de droit, la norme instaurée par la loi de 1984 sur le titre unique, dont le principe est « qu’un étranger qui a vocation à s’intégrer doit avoir une carte de résident », est peu à peu remise en cause.

« Cette loi-là a été déconstruite au fur et à mesure et ça a été démontré dans des études qu’on a une précarisation, c’est-à-dire qu’en gros, au milieu des années 80, on doit avoir 85% des gens qui ont une carte de résident [un document permettant un séjour de longue durée, aujourd’hui dix ans] et le reste a des cartes temporaires. Aujourd’hui, ça s’est inversé. » Cette précarisation se distingue notamment par le durcissement du regroupement familial, mais aussi par une ouverture relative aux étrangers qualifiés, par exemple avec la création d’un « passeport talents » en 2016.

Les expulsions ont-elles augmenté ?

Les trente dernières années voient aussi se développer les procédures d’éloignement et les mesures qui les accompagnent : rétention administrative, assignation à résidence… « On est passé à un système industriel », explique Serge Slama. « Ce doit être 80 000 mesures d’éloignement par an, 30 000 à 40 000 placements en rétention, 7 000 à 8 000 assignations à résidence. Les mesures sont de plus en plus dures, il y a notamment beaucoup d’interdictions de retour sur le territoire français. »

La durée maximale de rétention – le placement en détention d’un étranger sous le coup d’une mesure d’expulsion, d’interdiction ou d’éloignement du territoire – n’a cessé d’augmenter, comme le montre le graphique ci-dessous.

Les durées indiquées ici concernent les justiciables « ordinaires ». Explication : depuis 2011, si une expulsion ou interdiction du territoire est liée à des actes de terrorisme, la rétention peut être prolongée d’un mois à chaque fois et atteindre 6 mois maximum.

Parmi les évolutions législatives les plus importantes, on peut noter la loi Pasqua de 1986, qui rétablit le régime en vigueur avant 1981 : l’expulsion redevient une mesure administrative, décidée par un préfet. Au fil du temps, la lutte contre les étrangers en situation irrégulière et les sanctions qui l’accompagnent s’intensifient.

On peut toutefois noter une petite amélioration en 2003. Nicolas Sarkozy, alors ministre de l’Intérieur, assouplit légèrement la « double peine » dans la loi relative à la maîtrise de l’immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. La « double peine » est la possibilité, pour un étranger ayant commis un crime ou un délit, d’être ensuite expulsé ou interdit d’entrer sur le territoire français après avoir purgé une peine de prison. D’après la loi de 2003, cette « double peine » ne touche plus les personnes présentes en France depuis l’âge de 13 ans, depuis vingt ans ou qui vivent en France depuis plus de dix ans avec un enfant à charge. Mais ces changements ne s’appliquent pas aux personnes condamnées pour terrorisme.

Comment a évolué le droit du sol ?

Le droit du sol, c’est-à-dire la possibilité, pour un enfant né en France de parents étrangers, d’acquérir à terme la nationalité française, est un sujet particulièrement inflammable et souvent mis en avant par le FN/RN. En 1993, il est une première fois remis en cause, sous le gouvernement d’Édouard Balladur (droite) : l’acquisition automatique de la nationalité à la majorité n’est plus la règle. Les personnes concernées doivent la demander entre 16 et 21 ans. Les enfants qui ne demandent pas la nationalité obtiennent une carte de résident jusqu’à leurs 21 ans, puis à cet âge-là une nouvelle pour 10 ans.

Dernière évolution en date : la « loi Collomb » de 2018 introduit une limitation du droit du sol à Mayotte, où arrivent beaucoup de migrants originaires des Comores. Un amendement introduit par un sénateur LREM et soutenu par Emmanuel Macron crée une exception dans le département d’outre-mer. Il exige que pour qu’un enfant né à Mayotte de parents étrangers acquière automatiquement la nationalité française à 18 ans, l’un de ses deux parents doit avoir été présent avec un titre de séjour en règle sur le territoire français depuis au moins 3 mois le jour de sa naissance, et ce de manière continue.

Cinq ans plus tard, la majorité PS revient sur cette décision. La nationalité redevient automatique, à 18 ans, pour les jeunes nés en France de parents étrangers. Avec une condition : avoir vécu au moins cinq ans en France, à partir de leurs 11 ans. Ils peuvent aussi devenir français à 16 ans, de leur propre initiative, ou à 13 ans, si leurs parents le demandent.

Que contiennent les 21 lois étudiées ?

Nous avons résumé leurs principales mesures. Cliquez sur une loi pour afficher son contenu et sur la croix pour revenir au menu principal.

Et maintenant ?

Le débat sur « la politique migratoire de la France et de l’Europe », à l’Assemblée nationale puis au Sénat (le 2 octobre), ne sera suivi d’aucun vote. Mais Emmanuel Macron est bien décidé à continuer à travailler le thème de l’immigration, qu’il assure vouloir « regarder […] en face », comme il l’a déclaré à sa majorité le 16 septembre. Le chef de l’État a déjà en ligne de mire la présidentielle de 2022, et semble vouloir combattre le Rassemblement national sur l’un de ses thèmes favoris.

Serge Slama reste sceptique sur l’efficacité de ce débat, dont l’idée n’est pas nouvelle : « C’est vraiment une vieille thématique, cette idée que si on débattait annuellement sur l’immigration, ça allait pouvoir améliorer les choses. Il faut juste changer de logique. Il faudrait remettre à plat le droit des étrangers ».

Rédaction : Marianne Skorpis

Graphisme : Côme Peguet, Frida Dumont, Anne Mangin